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                                    國土空間規劃或多規合一:考驗管理機制通道



                                      陸昊在武漢調研時提到,規劃既不是城鄉規劃,也不是土地利用規劃,而應該是國土空間規劃。要集約優先、保護優先,用更少的新增建設用地指標,支撐新的經濟總量增長。

                                      自然資源部首任部長陸昊履新后,4月份先后到河北雄安新區、海南省、湖北武漢市就“多規合一”試點、國土空間規劃體系建設進行了專題調研。

                                      在保留了原國土資源部規劃職責的基礎上,自然資源部整合了國家發改委的組織編制主體功能區規劃職責和住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責。因此,建立空間規劃體系,推行“多規合一”并監督規劃實施,也被認為是此輪自然資源管理體制改革的最大突破,也是未來自然資源部門的最重要職責之一。

                                      5月8日,陸昊主持召開研討座談會,就自然資源部履行統一行使所有國土空間用途管制職責、實現“多規合一”構建國土空間規劃體系等聽取規劃領域有關專家學者意見和建議。包括清華大學建筑學院城市規劃系教授尹稚、中國土地勘測規劃院總工程師張曉玲在內的多位專家學者參與了此次研討會。

                                      而在5月21日開幕的2018清華同衡學術周上,包括上述多位專家在內,眾多重量級學者再次探討了構建空間規劃體系、實現多規融合的構想和建議。

                                      清華同衡規劃設計研究院院長袁昕在此次會議上接受21世紀經濟報道記者采訪時表示,從頂層制度設計上將空間用途管制職責整理由自然資源部統一行使,有利于改善過去規劃體系部門條塊分割所帶來的弊端,通過資源和事權的整合實現更好的配置,但要實現規劃管理機制的打通,還需要更長時間的探索。

                                      厘清國土空間與自然資源關系

                                      近年來,空間規劃體系、國土空間用途管制和自然資源監管體制,屢屢在中央文件中被重點提及。

                                      2013年,《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,要“建立空間規劃體系,劃定生產、生活、生態開發管制邊界,落實用途管制”,以及“完善自然資源監管體制,統一行使國土空間用途管制職責”。

                                      2014年的《生態文明體制改革總體方案》則要求,要構建“以空間規劃為基礎,以用途關注為主要手段的國土空間開發保護制度”,構建“以空間治理和空間結構優化為主要內容,全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系”。

                                      今年2月28日,《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》則最終確定了自然資源部的改革目標。決定提出,要“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責,統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”,并“強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用,推進多規合一,實現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合。”

                                      那么,如何厘清空間規劃體系、國土空間用途管制和自然資源監管體制三者之間的關系?在武漢調研期間,陸昊表示,要建立不同層級能夠全覆蓋的國土空間劃分體系(如城鎮建設用地、生態區、農業區等),各個分類之間是一級并列的,不能有大規模交叉。合理劃分之后在相應層級、相應分區類型中建立規劃體系和管控細則。自然資源部將從邏輯、法理、技術方面進行探索,尤其要搞清楚農業區和生態區的關系。

                                      北京大學城市與環境學院教授林堅認為,自然資源以國土空間為載體,合理利用和保護國土空間等同于合理利用和保護各類自然資源的載體,是合理利用和保護各類自然資源的前置條件。而國土空間用途管制,源于土地用途管制,現今擴展到自然資源開發監管,即對自然資源的載體進行保護和用途管制,而空間規劃是其依據。

                                      推進規劃融合

                                      在這其中,如何實現“多規合一”,解決當前空間規劃重疊突出問題,成為與會專家討論的焦點。

                                      林堅認為,我國現有的空間規劃體系存在規劃種類多,認知不統一,各規劃概念外延持續擴展;規劃編制內容有共性,基本遵循“指標控制——分區管制——名錄管理”的思路;監管手段和體系成熟度差異明顯等問題,而問題和矛盾的焦點,在于“(不同部門的空間規劃)不是單純管自己的一畝三分地,而是通過管自己的一畝三分地帶來對開發建設行為的影響,這個開發建設行為就是土地發展權管控”。

                                      其中,國土空間規劃被認為是關鍵。在上述機構改革決定中,也提出“強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用”。

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